Coparticipación federal, el nudo gordiano de la recaudación argentina

La disparidad y los desacuerdos en el reparto de los recursos federales recaudados a través de los impuestos constituyen una problemática que Argentina trae, como mínimo, desde principios del siglo XX. En el foco de los tironeos entre Nación y provincias siempre está un mismo protagonista, la coparticipación. La enmarañada trama de un mecanismo vital para la gestión en todo el país.

La Coparticipación Federal de Impuestos es un sistema de recaudación de impuestos y su posterior distribución, en el cual el Estado nacional coordina con las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para recaudar las contribuciones, retener su porción y redistribuirles el resto. Tiene rango constitucional desde la Reforma Constitucional de 1994.

La historia de la coparticipación

Según la Oficina de Presupuesto del Congreso de la Nación, el régimen de coparticipación federal que cobraban la Nación y las provincias surgió con la ley 12.139, de 1935. Pero la dispersión normativa continuó hasta la síntesis que impuso la ley 20.221, que rigió hasta 1984, “norma recurrentemente transgredida”.

A comienzos de 1988, durante la presidencia de Raúl Alfonsín, la Ley Nº 23.548 estableció un régimen transitorio de distribución, que se encuentra vigente en la actualidad. “El régimen de distribución secundaria no está basado en parámetros objetivos y el reparto primario original, que reservaba 54 por ciento al interior, fue permanentemente alterado”, marcó la Oficina.

La Reforma Constitucional de 1994 incorporó la coparticipación a la Constitución Nacional y dispuso la sanción de una ley convenio antes de que terminara 1996. “Este mandato aún no fue honrado y la aproximación legal más concreta fue la sucesión de pactos fiscales suscriptos desde 1992, cuya interpretación y aplicación dio lugar a litigios judiciales: el federalismo de concertación en nuestro país ha carecido de la seguridad jurídica”, señaló la Oficina. Por lo tanto, por falta de consenso entre las provincias y Nación, esa ley convenio es una deuda pendiente.

Del Pacto de Olivos al Pacto de Mayo

Consultado por El1, el exsecretario de Política Económica y Planificación del Desarrollo de la Nación y exsecretario de Comercio Interior nacional Roberto Feletti puso en contexto la evolución de la coparticipación. El punto de partida de su análisis fue el período posterior a la derrota electoral del Gobierno radical en las elecciones legislativas de 1987, con un nuevo gobierno peronista en perspectiva.

"Se produjo una fuerte alteración de las alícuotas de coparticipación de los recursos federales en favor de las provincias de menor tamaño económico, y en detrimento de las provincias de la Pampa Húmeda, más enfáticamente la provincia de Buenos Aires. Es decir que hay un proceso por el cual la Pampa Húmeda, particularmente la provincia de Buenos Aires, drena recursos respecto de su producto geográfico en favor de las provincias de menor tamaño económico”, explicó.

Esas alícuotas de coparticipación quedaron prácticamente consagradas con rango constitucional en la Reforma de la Constitución de 1994. "Eso, por supuesto, va a tener impactos políticos y económicos importantes. Es que, después, esa Ley de Coparticipación empieza a encontrar tensiones y modificaciones que van a tratar de corregir ese desequilibrio tan grande, sobre todo contra la provincia de Buenos Aires”, marcó.

Aquel pacto nacional impulsado por Raúl Alfonsín y Carlos Menem "consagró, en el artículo 75 de la Constitución Nacional, que la Ley de Coparticipación, para ser modificada, tiene que ser ratificada por las 24 legislaturas provinciales, lo cual es casi imposible sin un gran acuerdo nacional para modificar esas alícuotas”, reconoció Feletti.

Nuevo pacto, nuevas reglas

¿Qué es lo que va a ocurrir durante la gestión de Javier Milei? Feletti analizó: "El Pacto de Mayo intenta operar como una ruptura del Pacto de Olivos. Es decir, con ese Pacto Fiscal Federal Nacional por el cual las provincias de la Pampa Húmeda, en especial Buenos Aires, mantenían unida a la Nación desde sus recursos con las provincias de menor porte".

"El Pacto de Mayo intenta operar como una ruptura del Pacto de Olivos".

Para el también exsecretario de Economía y Hacienda de La Matanza, en términos de coparticipación, el actual Presidente tiene dos objetivos en mente. "Por un lado, poner un tope al gasto público consolidado, el gasto público de Nación, provincias y municipios, al 25 por ciento del tamaño de la economía. Ese tope, históricamente flotó entre el 30 y el 40 por ciento. Eso representa un recorte de recursos importante a las provincias”.

“También hay una idea concreta de desestructurar el sistema de la provincia de Buenos Aires, de desarmar su capacidad política y económica. Con lo cual, además, está diciendo a las provincias que no van a tener tantos recursos y que van a bajar el gasto público hasta un tope del tamaño de la economía", planteó Felleti.

"Hay una idea concreta de desestructurar el sistema de la provincia de Buenos Aires, de desarmara su capacidad política y económica".

Coparticipación y RIGI

Como contrapartida, el Gobierno les ofrece a las provincias el Régimen de Incentivo para Grandes Inversiones (RIGI). "Les dice que como son dueñas del subsuelo van a poder negociar con las empresas de extracción primaria, por ejemplo, de hidrocarburos en el sur y minerales en el norte, que con la capacidad de propiedad que tienen negocien con empresas en el marco del RIGI regalías y demás", explicó.

Feletti sintetizó: "La intención del Gobierno es que las provincias dejen de depender de los recursos coparticipables, y aprovechen las rentas del subsuelo. Ese es el nuevo pacto que propone Milei, sin reformar la Constitución, pero que de todos modos lo firmaron 18 gobernadores”.

La provincia de Buenos Aires, la gran perjudicada

En medio de esta panorama, Buenos Aires se lleva los mayores desequilibrios en contra. “Desde el Pacto Federal de 1994 escuchamos decir a todos los gobernadores bonaerenses que la provincia contribuye con el 40 por ciento del PBI nacional y solo recibe el 22 por ciento de los recursos coparticipables”, remarcó Feletti.

"Lo que plantea el Gobernador Axel Kicillof es un Estado con capacidad de redistribuir socialmente".

“En la provincia de Buenos Aires nos encontramos con un gobierno que claramente sostiene la obra pública, las transferencias a los municipios, la inversión social a pesar de los recortes de recursos y que plantea un Estado con capacidad de asignar recursos y de impedir que los recursos en la economía se asignen solo por un criterio de rentabilidad. Lo que plantea el Gobernador Axel Kicillof es un Estado con capacidad de redistribuir socialmente. Ese conflicto hay hoy en el país. Y ese conflicto está focalizado en la provincia de Buenos Aires”, reafirmó.

Gestionar con recursos escasos

Marcelo Giampaoli, secretario de Hacienda y Finanzas del Municipio de La Plata, coincidió con Felleti: “La República Argentina tiene un federalismo fiscal muy pobre. En la década de los 70 y luego en los 90 empiezan procesos de descentralización de funciones y servicios públicos, de la Nación hacia las provincias. Se descentraliza en los gobiernos locales, pero hay veces que no se acompañó con el financiamiento de esos servicios públicos cedidos”.

En otras palabras, la Nación cede funciones y servicios a las provincias, pero frecuentemente no traspasa los recursos, cargando con ese nuevo gasto a las provincias. “Las escuelas, por ejemplo, se pasaron a las provincias y, a veces, sin financiamiento” enfatizó.

"La República Argentina tiene un federalismo fiscal muy pobre".

La otra cara de la moneda consiste en que la Nación centraliza la recaudación de impuestos. “La principal fuente de recursos de un Estado es la recaudación de impuestos y eso lleva acreditado que la mayoría de los recursos quedan en la Nación. Hay provincias que sufren esta coparticipación, como es el caso de Buenos Aires, y, por consecuencia, en los municipios tenemos una menor llegada a los recursos federales”, marcó el funcionario.

Distribución inequitativa

“En el año 2021, por ejemplo, el 78 por ciento de los ingresos totales de la Nación que se recaudaron quedaron en la órbita nacional; un 19 por ciento quedó en el conjunto de las 24 provincias; solamente el 2,7 por ciento quedó en los 2.200 municipios del país”, detalló.

El funcionario platense detalló que, “en el caso de la provincia de Buenos Aires, el 51 por ciento del gasto está provisto de recursos propios, como los impuestos a los ingresos brutos, los inmobiliarios, los del automotor y los impuestos de sellos”.

"El 51 por ciento del gasto en la Provincia de Buenos Aires está provisto de recursos propios".

“Buenos Aires hoy aporta el 40 por ciento del PBI y recibe el 22 de coparticipación. Tiene un 38 por ciento de necesidades básicas insatisfechas de su población. Tiene la mayoría de las necesidades de salud registradas en su jurisdicción y no recibe los recursos para sostener los hospitales. Buenos Aires, en el gobierno de Alfonsín, perdió seis puntos de coparticipación (que no recuperó). Entonces, se le empieza a complicar”, reconoció.

A este panorama se suma un recorte generalizado de subsidios, que impacta en varias provincias pero especialmente en territorio bonaerense. “En el otro extremo, está la provincia de Tierra del Fuego, que recibe el porcentaje más alto de ingreso por cápita por población. Buenos Aires recibe poco en términos de recursos y si no es eficiente en la gestión de esos recursos le va a quedar poco para repartir a los 135 municipios, con una realidad socioeconómica que va empeorando, sobre todo en el Conurbano donde hay 17 millones de habitantes”, planteó Giampaoli.

La coparticipación y La Matanza

Claudio Aulicino, secretario de Economía y Hacienda del Municipio de La Matanza, analizó el impacto de la coparticipación en el Distrito más poblado del país. “Los ingresos provenientes del sistema de coparticipación federal para los municipios de la provincia de Buenos Aires significan un ingreso tributario fundamental para la Comuna”, subrayó en diálogo con El1.

Al considerar el porcentaje que la Provincia aporta al PBI nacional y lo que recibe en contrapartida, el funcionario municipal admitió: “Su disparidad en la distribución (...) afecta indudablemente a los objetivos de gestión fijados año a año”.

"La disparidad en la distribución de la coparticipación afecta indudablemente a los objetivos de gestión".

“A este escenario, si le agregamos el cero financiamiento por parte de La Nación, ya sea en concepto de Obras Públicas o ayudas sociales, hace que lo recaudado en concepto de Tasas Municipales no sea suficientes, en muchos casos, para cubrir servicios esenciales como la recolección de residuos o el alumbrado público, éste último con un incremento sumamente desmedido a consecuencia de los tarifazos aplicados durante el año 2024”, puntualizó.

El impacto de la coparticipación en la vida cotidiana

¿Cómo perjudican las disparidades en materia de Coparticipación Federal a la vida diaria de los ciudadanos? Para Feletti, uno de los grandes efectos se percibe en materia de infraestructura, obras públicas e “inversión social”.

“La limitación de los Estados provinciales en poder realizar políticas públicas de inversión social o de inversión en infraestructura impacta. Porque cuando el Gobierno nacional abandona las rutas y la provincia tiene que ir atrás a sostenerlas depende de los recursos nacionales, de los recursos coparticipables”, señaló.

Ante ese panorama, lo que van a notar los ciudadanos, bonaerenses o de cualquier provincia, "es el deterioro en las realidades", planteó Feletti. Es decir, la infraestructura, los servicios eléctricos, de agua corriente, etc. "La coparticipación impacta en esas cuestiones. No hay un sistema de salud nacional, sino políticas nacionales, pero el hospital o la escuela son una misión provincial. Si no llegan los recursos de coparticipación, va a haber una caída de la calidad de la educación pública y de la salud pública”, advirtió.

Una carga pesada para todas las gestiones

“El problema grave que hay es que las provincias argentinas, inclusive los municipios, se ven obligadas a ser prestadoras de salud, de educación y de seguridad. Milei recortó las transferencias no automáticas en un 90 por ciento. Y recortó las transferencias coparticipables en un 15 por ciento. Todo eso termina deteriorando la calidad de vida del habitante bonaerense, santafesino, cordobés, por la capacidad de su Estado provincial para brindarle servicios”, advirtió.

En la misma línea, Feletti señaló lo que ocurre con los servicios públicos: “La retirada del Estado nacional de los organismos reguladores, la retirada de los subsidios, también produce un impacto. Entonces, un bien esencial se transforma en un bien de mercado y quedan los gobernadores afrontando esta cuestión”.

"El Pacto de Mayo inaugura un proceso de balcanización argentina".

“Creo que el proceso que inaugura el Pacto de Mayo es un proceso de balcanización argentina. No es un proceso de federalismo. Es un proceso para que cada provincia se arregle como pueda. Y se pierden las políticas nacionales, porque se las libera a las denominadas fuerzas del mercado. Estamos en un proceso muy complicado, y creo que los gobernadores tendrían que reordenarse y volver a plantear un pacto fiscal federal que recree la capacidad de las provincias de poder brindar a sus ciudadanos buenos servicios”, concluyó.

Texto: Gustavo Montiel

Producción y entrevistas: Marcela Fernández / Gustavo Montiel

Edición general: Andrea Luzuriaga / Laura Villafañe